IMPORTANTE: este artículo analiza un supuesto resuelto conforme al marco normativo, administrativo y jurisprudencial aplicable en el momento de su publicación. La sentencia se refiere a una ayuda tramitada al amparo de la Orden de 18 de enero de 2012. Actualmente, cualquier reclamación sobre subvenciones, proyectos técnicos previos, gastos subvencionables, justificación, pérdida del derecho al cobro o reintegro debe analizarse conforme a las bases reguladoras aplicables a la convocatoria concreta, la Ley 38/2003, General de Subvenciones, el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, el Decreto 282/2010 y la normativa vigente en el momento del caso concreto.
Abogados IN DIEM obtiene sentencia favorable ante el TSJA, quien declara que los proyectos previos técnicos de adecuación de instalaciones para acreditar la viabilidad técnica y económica del proyecto son subvencionables y, por lo tanto, no cabe la denegación de la misma por su inclusión dentro de las partidas económicas justificadas.
Las cuestiones que se suscitan en relación con los proyectos previos suelen generar conflictividad, ya que con carácter general la normativa previene que las inversiones no podrán iniciarse hasta la notificación por escrito al solicitante de que el proyecto cumple, en principio, las condiciones establecidas en las bases reguladoras para ser considerado incentivable, como sucedía en la Orden de 18 de enero de 2012, art. 3.1.c.
En particular, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, dictada en la Apelación 476/2017, con fecha 19 de diciembre de 2017, estimó el correspondiente recurso y anuló la resolución administrativa impugnada de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía que declaraba la pérdida del derecho al cobro del incentivo reclamado.
El asunto se centraba en determinar si los trabajos técnicos preparatorios, necesarios para acreditar la viabilidad técnica y económica de una inversión, podían incluirse dentro de las partidas económicas justificadas de una subvención o si, por el contrario, debían considerarse como inicio anticipado de la actuación inversora.
El problema jurídico: proyectos previos y gastos subvencionables
En materia de subvenciones, una de las cuestiones más delicadas consiste en distinguir entre los gastos preparatorios necesarios para solicitar o justificar una ayuda y aquellos actos que pueden interpretarse como inicio efectivo de la inversión subvencionada.
Esta distinción resulta relevante porque muchas bases reguladoras condicionan la subvención a que la inversión no se haya iniciado antes de una determinada comunicación administrativa. Sin embargo, en determinados proyectos empresariales, industriales o técnicos, puede ser imprescindible contar previamente con estudios, documentos o proyectos técnicos que permitan definir la actuación, valorar su viabilidad y concretar las inversiones necesarias.
Por ello, no todo trabajo previo puede equipararse automáticamente al inicio de la inversión. Es necesario analizar la naturaleza del gasto, su finalidad, la documentación aportada, la descripción de la factura y su conexión con la solicitud de incentivo.
Consideraciones de la sentencia del TSJA
El TSJA recuerda que el objeto del litigio es una subvención —donación modal ad causa futurum— y que, por tanto:
1º.- Quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella.
2º.- La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.
Y, por tales razones, ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley 38/2003, General de Subvenciones y en la normativa autonómica aplicable, por cuanto se le obliga a someterse a las comprobaciones pertinentes y, en su caso, a reintegrar las cantidades percibidas cuando se hubieran obtenido sin reunir los requisitos exigidos.
La sentencia advierte:
“La sentencia ha entendido que la factura 22, fue aportada con la cuenta justificativa y abonada antes de la notificación del escrito al que se refiere el precepto anteriormente transcrito, sin que pueda ser considerado como estudio previo de viabilidad, al presentarlo la actora para acreditar la inversión.
El art. 3.1.a) de la Orden de 18 de enero de 2012, exige como requisito para la obtención que los proyectos sean “viables técnica, económica y financieramente”.”
Y, posteriormente, continúa:
“Para la presentación de la solicitud era necesario la elaboración previa de un proyecto en el que ese identificara la actuación inversora a efectuar y permitiera apreciar la viabilidad técnica y económica, sin que la elaboración del mismo pueda ser considerada como inicio de actuación inversora, según se desprende del art. 3.1.c) antes descrito. La descripción de la factura 22 de “proyecto general”, debe entenderse como trabajos preparatorios necesario para la presentación del proyecto, pues de otra forma no sería posible determinar los equipos necesarios ni los trabajos de adecuación del local necesarios para la realización de la inversión, en la solicitud del incentivo.
No se ha acreditado por parte de la Administración que dicha factura incluya honorarios por actividad de ejecución del proyecto, ni se desprende en forma alguna de la documentación obrante en el expediente administrativo.
Por lo expuesto, el recurso debe ser estimado.”
Trabajos preparatorios y ejecución de la inversión
La clave del caso se encontraba en determinar si la factura discutida respondía a una actividad de ejecución del proyecto o si, por el contrario, se trataba de un trabajo preparatorio necesario para poder presentar correctamente la solicitud de incentivo.
El TSJA entendió que, para poder solicitar la ayuda, era necesario elaborar previamente un proyecto que identificara la actuación inversora y permitiera valorar su viabilidad técnica y económica. De otro modo, no habría sido posible determinar los equipos necesarios ni los trabajos de adecuación del local vinculados a la inversión.
Esta interpretación resulta relevante porque evita una lectura excesivamente rígida de las bases reguladoras. Si un gasto técnico previo es imprescindible para definir la inversión y no constituye ejecución material del proyecto, puede defenderse su carácter preparatorio y, en su caso, subvencionable, siempre que así lo permitan la convocatoria y la documentación del expediente.
Confianza legítima, seguridad jurídica y valoración de la prueba
La defensa del caso se apoyó en la vulneración de la confianza legítima y de la seguridad jurídica, así como en el error en la valoración de la prueba. Estos principios adquieren especial importancia en procedimientos administrativos de subvenciones, donde la Administración debe actuar de forma coherente, motivada y respetuosa con las expectativas legítimas generadas en el beneficiario.
Cuando la Administración acepta inicialmente determinada documentación, tramita el expediente y posteriormente declara la pérdida del derecho al cobro, resulta fundamental analizar si dicha decisión está suficientemente motivada y si se apoya en una valoración correcta de los hechos y de la documentación aportada.
En este caso, la sentencia tuvo en cuenta que no se había acreditado que la factura discutida incluyera honorarios por actividad de ejecución del proyecto, ni que de la documentación obrante en el expediente administrativo pudiera desprenderse tal conclusión.
Resultado del procedimiento
El procedimiento fue dirigido por nuestro compañero Casimiro Galán Garrido, obteniendo para el cliente la recuperación de una importante cantidad económica que sirvió para la amortización de la inversión efectuada.
La sentencia permitió anular la resolución administrativa que declaraba la pérdida del derecho al cobro del incentivo, reconociendo que los trabajos técnicos previos discutidos podían considerarse preparatorios y necesarios para la presentación del proyecto.
Conclusión: subvención y proyectos técnicos previos subvencionables
Los proyectos técnicos previos relacionados con subvenciones serán incluibles siempre y cuando se identifique su necesidad para la actuación inversora y permitan constatar la viabilidad del proyecto. Es esencial acreditar su consideración como trabajos preparatorios y, en ningún caso, que incluyan honorarios por actividad de ejecución del proyecto.
En todo caso, este tipo de gastos, independientemente de la normativa autonómica aplicable, seguirá siendo muy controvertido. Por ello, se recomienda la máxima prudencia en la consideración de estos gastos dentro de las partidas a subvencionar, justificar o reclamar.
Si necesita defensa en un litigio relativo a cualquier subvención, pérdida del derecho al cobro, reintegro, justificación de gastos o proyectos técnicos previos subvencionables, puede ponerse en contacto con nuestro equipo de abogados especialistas en Derecho Administrativo y Contencioso-Administrativo.
Preguntas frecuentes sobre subvenciones y proyectos técnicos previos
¿Un proyecto técnico previo puede ser subvencionable?
Puede serlo si resulta necesario para identificar la actuación inversora, acreditar la viabilidad técnica y económica del proyecto y no constituye ejecución material anticipada de la inversión. Debe analizarse siempre la convocatoria, las bases reguladoras y la documentación concreta del expediente.
¿Qué diferencia hay entre un trabajo preparatorio y el inicio de la inversión?
Un trabajo preparatorio sirve para definir, estudiar o justificar la actuación que se pretende realizar. El inicio de la inversión implica comenzar la ejecución material o económica del proyecto subvencionado. Esta diferencia puede ser decisiva para evitar una denegación, un reintegro o la pérdida del derecho al cobro.
¿La Administración puede denegar una subvención por incluir gastos técnicos previos?
Puede cuestionarlos si entiende que no cumplen las bases reguladoras o si considera que suponen un inicio anticipado de la inversión. Sin embargo, esa decisión debe estar motivada y puede impugnarse si los gastos eran necesarios, preparatorios y estaban correctamente justificados.
¿Qué documentación conviene conservar para justificar una subvención?
Conviene conservar la solicitud, la resolución de concesión, las bases reguladoras, facturas, justificantes de pago, informes técnicos, proyectos, comunicaciones con la Administración, cuenta justificativa y cualquier documento que acredite la necesidad y destino de cada gasto.
¿Qué se puede hacer ante una resolución de pérdida del derecho al cobro?
Debe revisarse la resolución, el expediente administrativo, las bases reguladoras y la prueba aportada. Según el caso, pueden formularse alegaciones, recurso administrativo o recurso contencioso-administrativo para defender el derecho al cobro de la subvención.
¿Por qué es importante el asesoramiento jurídico en materia de subvenciones?
Porque las subvenciones están sujetas a requisitos estrictos de solicitud, ejecución, justificación y control. Un asesoramiento adecuado permite prevenir errores, preparar la documentación y defender al beneficiario ante denegaciones, reintegros o pérdidas del derecho al cobro.
Expertos en subvenciones, reintegros y recursos contencioso-administrativos
En IN DIEM Abogados prestamos asesoramiento y defensa jurídica a empresas, profesionales, entidades y particulares en procedimientos relacionados con subvenciones, ayudas públicas, reintegros, pérdida del derecho al cobro, justificación de gastos y recursos contencioso-administrativos.
Nuestro equipo interviene en asuntos que requieren una valoración técnica del expediente administrativo, las bases reguladoras, la documentación justificativa y la actuación de la Administración. En este tipo de procedimientos, el asesoramiento legal permite anticipar riesgos, ordenar la prueba y diseñar una estrategia de defensa adecuada.
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