IMPORTANTE: este artículo analiza el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el primer estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, conforme al marco normativo aplicable en el momento de su publicación.
La presente entrada recoge, con finalidad informativa e histórica, un análisis jurídico del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Su contenido debe leerse en relación con el momento normativo en que fue publicado y con las medidas excepcionales vigentes en aquel periodo.
Estado de alarma por COVID-19: análisis legal del Real Decreto 463/2020
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma en todo el territorio español para hacer frente a la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19.
La norma se dictó al amparo de la Constitución Española y de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio. Su finalidad era establecer un marco excepcional de actuación para coordinar medidas sanitarias, administrativas, de movilidad, transporte, abastecimiento y seguridad pública.
El estado de alarma se declaró inicialmente por un plazo de quince días naturales, sin perjuicio de las sucesivas prórrogas que pudieran acordarse conforme al procedimiento constitucionalmente previsto.
Autoridades competentes durante el estado de alarma
El Real Decreto designó al Gobierno como autoridad competente y atribuyó funciones específicas a distintos ministerios en sus respectivas áreas de actuación.
Entre las autoridades competentes delegadas se encontraban los ministerios responsables de defensa, interior, transportes y sanidad, que podían dictar órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones necesarias para garantizar la prestación de servicios esenciales y la protección de personas, bienes y lugares.
El Ministerio de Sanidad asumió un papel especialmente relevante, en particular respecto de las medidas sanitarias, la coordinación del sistema de salud y la adopción de decisiones orientadas a contener la propagación del virus.
Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
Durante la vigencia del estado de alarma, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los cuerpos policiales autonómicos y locales, Protección Civil, seguridad privada y, en caso necesario, las Fuerzas Armadas, quedaron sometidos a un régimen reforzado de coordinación y colaboración.
Los agentes de la autoridad podían realizar comprobaciones sobre personas, vehículos y bienes para verificar el cumplimiento de las medidas previstas en el Real Decreto. También podían intervenir para asegurar el respeto de las restricciones de movilidad, el mantenimiento de servicios esenciales y la protección de la salud pública.
Las Administraciones públicas continuaban ejerciendo sus competencias ordinarias, pero debían adaptar su actuación a las órdenes, instrucciones y medidas dictadas por la autoridad competente durante el estado de alarma.
Restricciones a la libertad de circulación
Una de las medidas centrales del Real Decreto 463/2020 fue la limitación de la circulación de personas por las vías y espacios de uso público. La norma permitió determinados desplazamientos justificados, vinculados a necesidades básicas, laborales, sanitarias, asistenciales, financieras o de fuerza mayor.
Entre los supuestos permitidos se encontraban la adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y bienes de primera necesidad; la asistencia a centros sanitarios; el desplazamiento al lugar de trabajo; el retorno al domicilio habitual; la asistencia y cuidado de personas mayores, menores, dependientes o especialmente vulnerables; el desplazamiento a entidades financieras o de seguros; y los desplazamientos por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
También se contemplaba la posibilidad de realizar desplazamientos de naturaleza análoga, siempre que fueran individuales, salvo acompañamiento a personas con discapacidad o por otra causa justificada.
En cuanto a la circulación de vehículos, esta quedaba vinculada a los desplazamientos permitidos y al repostaje en estaciones de servicio, sin perjuicio de las medidas adicionales que pudieran acordar las autoridades competentes.
Requisas temporales y prestaciones personales obligatorias
El Real Decreto también contemplaba la posibilidad de practicar requisas temporales de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines del estado de alarma.
Asimismo, permitía imponer prestaciones personales obligatorias cuando fueran necesarias para garantizar la protección de la salud pública, el funcionamiento de servicios esenciales o la eficacia de las medidas adoptadas.
Estas facultades tenían carácter excepcional y debían interpretarse en relación con la finalidad de la norma: afrontar una situación de emergencia sanitaria extraordinaria.
Medidas de contención frente al COVID-19
El Real Decreto estableció distintas medidas de contención en ámbitos especialmente sensibles, como la educación, la actividad comercial, la hostelería, los espectáculos, los lugares de culto, los transportes y el sistema sanitario.
En el ámbito educativo y formativo se suspendió la actividad docente presencial en todos los niveles, tanto en centros públicos como privados, sustituyéndose progresivamente por modalidades de enseñanza a distancia cuando fuera posible.
En relación con la actividad comercial, se acordó el cierre de establecimientos no esenciales, permitiendo la apertura de comercios vinculados a alimentación, productos de primera necesidad, farmacias, servicios sanitarios, ópticas, productos ortopédicos, higiene, prensa, combustible, telecomunicaciones, alimentación animal, tintorerías, lavanderías y otros servicios autorizados.
También se permitió el comercio electrónico, telefónico o por correspondencia, como vía alternativa para mantener determinadas actividades económicas sin comprometer las medidas sanitarias.
Medidas sanitarias y refuerzo del sistema de salud
Uno de los ejes principales del estado de alarma fue el refuerzo del sistema sanitario. Aunque las comunidades autónomas continuaban gestionando sus servicios de salud, el Ministerio de Sanidad asumió una posición de coordinación reforzada.
Las autoridades sanitarias podían adoptar medidas para asegurar la distribución adecuada de medios técnicos, profesionales y materiales en todo el territorio nacional.
Además, el Ministerio de Sanidad podía dictar órdenes relacionadas con centros sanitarios públicos y privados, personal sanitario, suministro de medicamentos, productos sanitarios, ocupación temporal de industrias y medidas necesarias para evitar situaciones de desabastecimiento.
Transporte, abastecimiento y servicios esenciales
El estado de alarma también afectó al transporte público, al transporte de mercancías, al tránsito aduanero, al suministro eléctrico, al gas, a los combustibles y a otros servicios esenciales.
El Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana podía dictar las medidas necesarias para garantizar unas condiciones mínimas de movilidad y seguridad, especialmente respecto de los servicios esenciales y del transporte de bienes de primera necesidad.
Del mismo modo, se adoptaron medidas para garantizar el abastecimiento de productos básicos, medicamentos, energía, combustible y otros recursos imprescindibles para el funcionamiento ordinario del país durante la crisis sanitaria.
Protección de infraestructuras críticas y comunicación pública
El Real Decreto contempló la protección de infraestructuras críticas y de aquellas instalaciones que, aun sin tener formalmente esa calificación, fueran consideradas necesarias para la prestación de servicios esenciales.
También estableció obligaciones para los medios de comunicación públicos y privados, que debían insertar los mensajes, avisos y comunicaciones que las autoridades competentes consideraran necesarios para informar a la población.
La finalidad de estas previsiones era asegurar la difusión de información oficial y garantizar el funcionamiento de servicios básicos durante la emergencia.
Régimen sancionador durante el estado de alarma
El incumplimiento de las órdenes de la autoridad competente durante el estado de alarma podía dar lugar a sanciones conforme a la normativa aplicable en cada sector.
En aquel contexto se acudió a distintas normas, entre ellas la legislación sobre seguridad ciudadana, salud pública, protección civil y, en los supuestos más graves, el Código Penal.
La imposición de sanciones exigía, en todo caso, la tramitación del correspondiente expediente administrativo o judicial, la identificación de los hechos imputados, la aplicación de una norma sancionadora y el respeto de las garantías procedimentales.
Suspensión de plazos administrativos y judiciales
El Real Decreto 463/2020 acordó la suspensión de plazos administrativos y procesales, salvo en determinados supuestos especialmente urgentes o vinculados a derechos fundamentales.
En el orden penal continuaron determinadas actuaciones esenciales, como los servicios de guardia, los procedimientos de habeas corpus, las actuaciones con detenidos o presos preventivos, las órdenes de protección y los procedimientos urgentes de menores.
En otros órdenes jurisdiccionales, se mantuvieron actuaciones vinculadas a derechos fundamentales, protección de menores, internamientos no voluntarios y otros supuestos que por su naturaleza no podían quedar paralizados.
También se suspendieron plazos de prescripción y caducidad en los términos previstos por la normativa excepcional aprobada durante aquel periodo.
Relevancia posterior de la STC 148/2021
La interpretación jurídica del primer estado de alarma quedó especialmente condicionada por la STC 148/2021, de 14 de julio, que declaró inconstitucionales y nulos determinados apartados del artículo 7 del Real Decreto 463/2020, relativos a la restricción de la libertad de circulación.
Por esta razón, cualquier expediente, sanción, reclamación, responsabilidad patrimonial o controversia vinculada a las medidas adoptadas durante el primer estado de alarma debe revisarse de forma individualizada, atendiendo al momento de los hechos, la norma aplicada, la situación del procedimiento y la jurisprudencia posterior.
Asesoramiento legal durante y después del estado de alarma
El estado de alarma generó numerosos retos jurídicos para particulares, empresas, autónomos, trabajadores, administraciones y profesionales. Las restricciones de movilidad, la suspensión de actividades, los cierres temporales, los ERTE, las sanciones, los plazos suspendidos y las medidas sanitarias dieron lugar a múltiples dudas legales.
Desde IN DIEM Abogados se ofreció asesoramiento jurídico en materias relacionadas con sanciones administrativas, movilidad, requisas, responsabilidad patrimonial, contratos, arrendamientos, ERTE, despidos, actividad empresarial, procedimientos judiciales y trámites administrativos afectados por la situación excepcional.
En la actualidad, los asuntos vinculados al estado de alarma deben revisarse con especial atención al marco normativo aplicable en cada momento y a la jurisprudencia posterior, especialmente cuando existan sanciones firmes, recursos pendientes, reclamaciones económicas o dudas sobre la legalidad de determinadas medidas.
Preguntas frecuentes sobre el estado de alarma por COVID-19
¿Qué fue el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020?
Fue una medida excepcional aprobada para gestionar la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Permitió adoptar restricciones de movilidad, medidas sanitarias, limitaciones de actividad, suspensión de plazos y otras decisiones orientadas a proteger la salud pública.
¿Qué norma regula los estados de alarma, excepción y sitio?
La regulación básica se encuentra en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que desarrolla el régimen jurídico de los estados de alarma, excepción y sitio previsto en la Constitución Española.
¿Qué restricciones de movilidad se aprobaron durante el primer estado de alarma?
El Real Decreto 463/2020 limitó la circulación por vías y espacios públicos, permitiendo determinados desplazamientos justificados, como la compra de alimentos, asistencia sanitaria, desplazamiento laboral, cuidado de personas vulnerables, retorno al domicilio o situaciones de necesidad.
¿Qué importancia tiene la STC 148/2021?
La STC 148/2021 declaró inconstitucionales y nulos determinados apartados del artículo 7 del Real Decreto 463/2020. Por eso, las sanciones y controversias vinculadas a restricciones de movilidad durante el primer estado de alarma deben revisarse caso por caso.
¿Se suspendieron los plazos judiciales y administrativos?
Sí. El Real Decreto acordó la suspensión de plazos administrativos y procesales, con excepciones para actuaciones urgentes, derechos fundamentales, procedimientos penales esenciales, protección de menores y otros supuestos que no podían quedar paralizados.
¿Cuándo conviene acudir a un abogado por asuntos vinculados al estado de alarma?
Conviene acudir a un abogado cuando existan sanciones, recursos, reclamaciones, perjuicios económicos, dudas sobre plazos suspendidos, responsabilidad patrimonial, contratos afectados, ERTE, despidos o cualquier controversia derivada de las medidas adoptadas durante aquel periodo.
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JAVIER…. Muchas gracias por tu EXCELENTE TRABAJO… Sin lugar a dudas, esta situación de alarma dará lugar a nuevos retos legales relacionado con la restricción de movilidad (sanciones), orequisas (indemnizaciones), como mencionas en tu estudio… Ya veremos como evoluciona este Estado de Alarma.
Gran trabajo Javier!!! Esta excepcional situación va a dar lugar a nuevos retos jurídicos y económicos sobre los que tenemos que tener la máxima información. Muchas gracias!
Muchas gracias, en estos momentos difíciles se agradece mucho. Veremos los cambios que sufre nuestra sociedad al salir de esta crisis